圆桌丨走进国家公园，看“两山理论”生动实践

 

原标题：圆桌丨走进国家公园，看“两山理论”生动实践

■主持人 赵姗

今年的《政府工作报告》指出，2023年要持续实施重要生态系统保护和修复重大工程。在今年全国两会的“部长通道”采访中，自然资源部部长王广华就“如何推进生态保护和修复”的提问给出明确任务单：“我们将根据国家公园的布局方案，今年着重推进黄河口、秦岭、若尔盖、羌塘、亚洲象等新一批国家公园的设立。”

人不负青山，青山定不负人。坚持经济发展跟环境保护并行不悖，国家公园生态“高颜值”如何转化为经济“高价值”？就相关问题，中国经济时报记者采访了青海大学省部共建三江源生态与高原农牧业国家重点实验室主任赵新全、祁连山国家公园青海服务保障中心主任刘德铭、国务院发展研究中心研究员周宏春。

赵新全：三江源国家公园建设的科技支撑

■青海大学省部共建三江源生态与高原农牧业国家重点实验室主任 赵新全

中国经济时报：三江源国家公园是第一个进入国家公园体制试点的国家公园，也是目前国内面积最大的国家公园，更汇聚了长江、黄河、澜沧江世界著名的三条大江的源头，被誉为“中华水塔”。您在三江源区生态保护建设及绿色发展的技术创新、模式集成推广方面做了开创性工作，是我国青藏高原草地生态学研究学科带头人之一。请您从三江源国家公园建设的创新及实践角度，谈谈对于国家公园探索良性循环、可持续发展的绿色生态之路的建议。

图片来源/新华社

赵新全：三江源国家公园自体制试点以来，科技支撑了三江源国家公园建设的创新及实践，走出了一条“借鉴国际经验，符合中国国情，具有三江源特点”的人与自然和谐共生的可持续发展之路。物种多样性持续恢复，关键物种种群数量稳定增长，不断发现水獭、兔狲、荒野猫、野猪等新的物种记录，草地盖度、生物量、生态服务功能持续增加，牧民生计持续改善，为我国国家公园建设提供了有益借鉴，为国际生物多样性保护提供了三江源样板。

国家公园“要坚持生态保护第一，统筹保护和发展，实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一”，还需要作出长期不懈的努力，为此提出以下四方面建议。

第一，革新理念，新时期草地功能再认识及多功能目标管理，协调人地矛盾，营造人与自然和谐共生关系。新时代草地从功能、资源和服务三个层次赋予草地多功能性。草地功能可将草地分为保护草地、放牧草地、栽培草地三种类型，分别代表草地生物多样及生态产品供给能力、草地畜牧业生产及饲草料生产功能。而动物、植物和微生物则形成了草地的生物资源多样性，这些资源可广泛地应用于人口健康、农牧育种及工农业生产。草地还可实现调节、供给、支持和文化等多样性的生态系统服务，是生态产品基础，而生态产品的价值实现是区域高质量发展的重要途径。新时代草地多功能目标管理就是通过草地资源的空间优化配置，实现草地生态、生产、生活共同繁荣，达到保护自然、服务人民和永续发展的目标。为此，建议做好两个相结合：国土资源空间优化与解决人地矛盾相结合、生物多样性保护与牧民可持续生计相结合的繁荣发展模式。优化保护草地、放牧草地、栽培草地布局，实现草地的多功能管理目标。

第三，转变方式，提升草地畜牧业生产效率及产品价值。因地制宜地扩展栽培草地建植，创建现代草牧业的生产新模式，突破高寒地区草牧业季节性营养不平衡瓶颈。充分利用退耕还草地、国营农场、农牧交错区耕地等土地资源，利用气候变暖变湿的有利变化，适度扩展栽培草地面积，开发饲草生产专用土地资源。支持规模化人工饲草料基地建设，实现籽实体农业向营养体农业转变，建设高质量饲草生产基地，示范推广高质高效技术体系，实现“以小保大”。建立禾豆混播等为代表的优质高产种植体系及以青贮为主的饲草加工体系，支持营养均衡高效饲养基地建设，实现营养均衡饲养为主的草畜一体化生产体系，将单一依赖天然草地的传统畜牧业转变为“暖季放牧+冷季舍饲”两段式新型生态畜牧业生产模式，缩短家畜饲养周期，减轻放牧草地载畜压力，促进高原草牧业的绿色发展，扩大野生动物栖息地面积。建议将种粮直补政策延伸到生态草业发展领域，建立绿色有机畜产品生产、加工及物流可追溯体系，研究高原绿色有机农牧产品功能成分，提高产品附加值。推进以牧业合作社及土地流转为突破口的新型牧业合作组织管理模式，为绿色有机畜产品输出地奠定坚实的饲草基础保障。

第四，集成模式，构建人与自然和谐共生新范式。将牧民合理的放牧活动作为国家公园原真性、完整性的一部分，把放牧作为生活资料而不作为生产资料，以满足国家公园核心区牧民的生活习惯和对肉奶的基本需求为底线，核定每户最少牲畜饲养数量。实施“机会成本+管护成本”的补偿标准，以弥补牧民缩减牲畜而损失的直接经济价值为下限，直接经济价值损失与管护员成本之和为上限核定生态补偿标准。生态补偿标准实现公平基础上的差异化补偿，建议将补偿资金纳入中央财政预算或中央转移支付增加生态补偿专项的扶持。加强草地质量星空地一体化监测体系建设，培训生态管护员从事生态监测的技能，成为生态监测重要数据来源，定期发布以草原质量（如草地生产力及覆盖率等）数据产品，并作为草原奖补资金兑付的依据，形成草地质量变化引导的草原生态保护奖补新机制，将生态补偿与生态保护效果挂钩，探索生态产品价值化标准及实现路径。

刘德铭：祁连山国家公园青海片区生态产品价值初探

■祁连山国家公园青海服务保障中心主任 刘德铭

中国经济时报：祁连山是我国重要生态安全屏障，祁连山国家公园具有1800米—5800米的显著海拔差异，形成了森林、草原、湿地、荒漠、冰川冻土等复合生态系统。经过四年多的试点实践，祁连山国家公园有哪些好的做法值得借鉴？

图片来源/新华社

刘德铭：祁连山国家公园自2017年9月试点至2020年9月全面完成验收，经过四年多的试点实践，生态环境持续向好，保护管理能力持续提升，国家公园品牌形象日益彰显，在打造青藏高原生态文明新高地、促进人与自然和谐共生、实现生态保护与经济社会发展相互促进取得了积极成效。

自2017年祁连山国家公园体制试点以来，祁连山国家公园青海省管理局在国家公园生态保护、绿色发展、民生改善上积极探索新路径、新方法。

一是建立“村两委+”社区参与共建共管共享机制。即以村委会、村支部为依托，结合国家公园体制试点工作安排，以党建、宣传、教育、保护、发展工作为切入点，着力打造宣传阵地与保护基地，切实加强地方政府、管理分局、管护站和村“两委”的沟通协作，加快实现“党建引领、保护为要、教育为先、产业为本、宣传带动、全民共享”的目标。几年来，“村两委+”社区参与共建共管共享机制探索取得了丰富的成果，先后将国家公园周边20个村设置为联点村。通过宣传教育、生态学校、生态课堂等形式提高了群众生态保护意识；通过建立举报监督机制、培训、开展义务巡护等促进社区参与保护工作等，在广大群众中树立了保护生态环境就是保护美丽家园的主人翁意识。

二是积极探索开展祁连山国家公园青海片区生态产品价值实现机制研究工作，并取得了阶段性成效。编制完成了《祁连山国家公园青海片区生态产业项目指导目录》《祁连山国家公园青海片区生态产业项目适宜性评价体系》和《祁连山国家公园青海片区生态产业项目管理办法》。

三是生态产品价值实现路径研究和规划编制工作。在深入分析当前生态产品开展利用形势的基础上，对生态产品价值转化路径、保值增值和制度政策体系创新等统筹谋划，编制完成了《祁连山国家公园青海片区生态产品价值实现路径研究报告》。通过探索生态产品价值实现路径，加快国家公园绿色产业转型发展，引导地方和社区群众逐步向绿色低碳、可持续发展产业转变，增强创业就业能力，整合各类资源优势，加快建立形成生态保护与民生保障协调发展新格局。

对于国家公园探索可持续发展的绿色生态之路，提出以下几点建议。

一是完善相关法律法规制度体系。应尽快出台国家公园有关的法律法规，明确国家公园概念、基本原则、准入条件、管理制度、运行机制、法律责任等基本内容，同时统筹好保护与发展的关系，在绿色发展、民生改善方面给予相应的法律约束与保障。

二是健全资金投入机制。建立以财政投入为主的多元化资金保障制度，统筹包括中央预算内投资在内的各类财政资金，保障国家公园保护、运行和管理。重点支持国家公园科研监测、自然资源调查监测、生态保护补偿与修复、野生动植物保护、自然教育与生态体验、科普宣教、特许经营等重要职责任务，强化国家公园项目资金的稳定性、持续性和科学性。在统筹好中央资金渠道的同时，属地政府也要切实履行地方主体责任，根据工作任务、本地实际和自有财力等实际，大力支持生态移民搬迁、矿业权退出、产业转型发展等工作，切实保障好国家公园内的经济社会发展、公共服务、社会管理等事务。

三是创新运行共建机制。加大政策扶持力度，制定社区帮扶政策，完善社区参与机制，探索通过签订合作保护协议、从事生态公益管护等方式，推动原住居民参与国家公园建设管理，引导原住居民规范开展特许经营活动，通过国家公园建设为周边区域发展释放更多发展动力，推动国家公园建设与农牧民增收致富、转岗就业、改善生产生活条件相结合。

周宏春：将生态“高颜值”转化为经济“高价值”

■国务院发展研究中心研究员 周宏春

中国经济时报：在稳步推进国家公园建设的过程中，生态“高颜值”如何转化为经济“高价值”？

图片来源/新华社

周宏春：在国家公园建设中，处理好保护与发展的关系，本质是探索“绿水青山就是金山银山”的转化路径。将资源优势转变为经济优势，将生态优势转变为发展优势，要从实际出发，创新商业模式。保护生态环境的产出是生态产品；生产者向消费者出售生态产品，理应获得收益，唯如此，生态环境保护才有可持续性。

要树立“守住绿水青山才能有金山银山”的理念。必须保护绿水青山、守护绿水青山、留下绿水青山，没有绿水青山就不会有金山银山。

应当看到，生态产品价值实现，有一个“生态资源-生态资产-生态资本-生态产品-价值实现”的过程，增值也要经历“存在价值-使用价值-要素价值-交换价值-货币价值”的转化过程。其一，资源稀缺和产权清晰是资源转换为资产的前提。稀缺性决定生态产品使用价值大小，产权清晰是市场交易的基本条件。其二，市场化经营是生态资产转化的重要途径。通过市场化组织方式赋予生态资产以生态要素属性，并进入社会生产环节。其三，生态环境与劳动、资金、技术等要素结合，决定生态产品的价值实现。其四，规模经济关系生态产品价值实现的效率。产业类型受自然地理、技术水平、人员素质等因素制约，规模化是提高生态产品价值的有效途径。其五，市场供求匹配是生态产品价值实现的“惊险”一跳。需求与供给匹配决定货币化程度，匹配与否决定着市场交换价值实现程度。其六，以“能人”为代表的技术、资本和先进组织模式贯穿生态产品价值实现始终，是必不可少的外部条件。

为此，政策导向上应当做好如下几方面工作。

第一，做好顶层设计，发挥规划统筹引领作用。“十四五”规划提出了建立生态产品价值实现机制，并要纳入资源利用、生态环境保护等相关规划，鼓励地方探索编制生态产品价值实现行动计划。可将建立生态产品价值实现机制作为生态文明示范创建、“两山”实践创新的规定“动作”，中央财政专项资金使用应与生态建设绩效挂钩，并向评估考核优秀的国家生态文明建设示范市县、“两山”实践创新基地加大倾斜力度，鼓励各地针对生态价值核算、生态产品交易平台、生态产品保护绩效评价等的生态产品价值实现机制构建。

第二，夯实科学支撑，提高生态产品价值转化效率。监测、价值核算是生态产品价值实现的基础。应建立与国民经济行业分类相衔接的生态产品分类目录，支持生态产品统计、核算和评估。构建国家技术标准、地方推进落实、社会共同参与的生态监测网络，推进立体化监测网络标准化建设，形成覆盖森林、草原、湿地、农田、海洋、矿产、水资源等自然要素的调查监测体系。对已有核算技术指南、评价指标体系进行校正完善，为生态产品价值实现提供标准规范的核算方法。

第三，发展优势产业，提高生态产品品牌的知名度。各地应围绕各自的比较优势，将生态优势与其他优势如资本、技术、人口等结合起来，进行不同梯度的产业开发，延长产业链条，提高产品附加值。比如，发展林产品及其加工、旅游文创、森林康养等产业，形成“生态+农业”“生态+工业”“生态+服务业”等发展模式。加强品牌建设，或以品牌整合优质生态产品资源，实现高品质生态产品溢价，减少形状相似、品质相似、地域相似的生态产品不正当竞争，避免劣币驱逐良币；要发展有机产品、地理标志产品，增加产品的特性、质量档次、文化背景、情感等内涵。

第四，拓展资金渠道，促进生态系统的服务价值实现。要培育形成多元化的生态产品生产、供给主体。要形成生态系统服务价值核算方法、核算规范，建立实物账户、功能量账户和资产账户，将有关指标作为实施区域生态补偿和绿色发展绩效考核的重要内容。生态系统服务价值实现可以通过发展旅游业、林上林下经济、地役权使用、交易机制、资金机制（如公众付费、公益组织付费、政府付费以及多元主体付费等）来实现。要以市场配置、完善规则为重点，以准确反映市场供求、稀缺程度、损害成本和修复效益等成本，不断提升自然资源保护和合理利用水平。拓展资金渠道，探索有利于生态产品价值实现的财税政策和绿色金融。

第五，加强制度供给，形成多元化的生态产品价值实现机制。要建立归属清晰、权责明确、监管有效的产权制度，规范生态产品使用权、保障收益权、激活转让权、理顺监管权等相关权益。制定生态产品开发指南，综合考虑生态产品生产能力、空间流转能力及交通、人文、旅游等多方面因素，确定不同区域、不同类型生态产品差别化管理机制和实现路径。应依据生态影响范围和绩效，扩大重点生态功能区补偿转移支付范围，完善和提高生态补偿标准，创新面向生态环境质量改善的财政绿色分配机制，加快建立区域间、流域上下游的横向生态补偿机制。此外，还需政府采购、市场培育、质量认证等制度配套。

只有使保护生态环境、提供生态产品的地区不吃亏、有收益，才能保证有人愿意从事生态产品的生产和供应，我国的生态环境才能得到保护，生态环境质量也才能得到改善。

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